Независимая газета, № 280 (3678), 23 декабря 2005 г.
А.Н. Мамонтов, президент ММВА
Опричь закона
Наиболее заметными за последнее время инициативами Банка России в области регулирования банковской деятельности стали кампания по отбору в систему страхования вкладов (ССВ), активное (совместно с ФСФМ) претворение в жизнь «антиотмывочного» закона и введение в практику надзора т.н. «мотивированного суждения».
Первая из этих акций после «длительных, кровопролитных боёв» принесла весьма плачевные результаты, к тому же до сих пор сопровождается громкими скандалами. Вторая же и третья вовсе превратились в непрекращающийся кошмар для большинства российских банков. Надо отметить, что вторжение в банковскую систему различных окольных ведомств, непрофессионалов и нечистоплотных на руку контролёров приняло в последнее время системный характер. Впору говорить о начале эпохи «опричнины» в этом (а возможно и не только в этом) секторе экономики. Широко декларируемое усиление роли государства пока, к сожалению, выражается лишь в росте влияния чиновников и увеличении размеров взимаемой ими «административной ренты».
«Три источника…»
Активное участие Банка России в подготовке Закона «О страховании вкладов физических лиц» имело тот результат, что в его редакцию были заложены, по меньшей мере, три «пластидные мины» для банков и, соответственно, столько же «золоторудных пластов» для чиновников.
Так, согласно Закону банк признаётся соответствующим критериям участия в ССВ, если «учёт и отчётность банка признаются Банком России достоверными». «Достоверными» же они признаются в том случае, если «соответствуют федеральным законам, нормам и правилам, установленным ЦБ и собственной учётной политике банка, а также, если «возможные недостатки или ошибки в состоянии учёта или отчётности банка не влияют существенным образом на оценку его финансовой устойчивости». Из этого пассажа даже дилетанту ясно, что содержащиеся в нём формулировки позволяют делать судьбоносные для банка выводы на основе крайне нечётких критериев и требований. Ведь такого понятия, как «существенность» в нормативно-правовой базе Банка России попросту нет. Более того, в ней нет и перечня критериев, на основании которого учет и отчетность банка признаются достоверными или недостоверными. А ведь, формально говоря, ошибка даже в одной цифре в любой из десятков форм отчетности может трактоваться как недостоверность отчетности в целом.
Далее. В Законе сказано, что банк признаётся соответствующим критериям вступления в ССВ «если выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России». Однако ни в одном подзаконном акте не говорится, за какой период банк должен соблюдать эти нормативы – только ли на последнюю отчётную дату, в течение определённого времени, или с момента его создания. Соответственно, трактовать это требование чиновник может в зависимости от своих представлений или ориентиров.
Наконец, самой плодородной новацией регулятора стало внесение им в Закон в качестве одного из показателей финансовой устойчивости кредитной организации критерия «качества управления» банком. Этот критерий определяется не расчётным, а «экспертным» путём. Включённые в него такие параметры, как ПУ4 (организация системы управления рисками) и ПУ5 (организация службы внутреннего контроля и финансовый мониторинг), определяются на основании чисто субъективного суждения. Убедитесь сами. В рамках оценки ПУ4 и ПУ5 составлены 10 вопросов, по каждому из которых комиссия даёт балл от 1 («всегда выполняется») до 4 («никогда не выполняется»). Банк считается соответствующим требованиям вхождения в ССВ, если средний балл не превысит 2,3 (две целых и три десятых). Однако балл «2» определяется Банком России как «в основном соответствует», «достаточно полно». Балл же «3» определён как «частично соответствует», «недостаточно полно». Этот набор близких понятий лишний раз показывает, как зыбка грань между той или иной оценкой и, соответственно, между вынесением того или иного решения. Ведь с учётом подобных не вполне чётких различий между баллами достаточно просто выставить банку побольше «троек», чтобы заблокировать ему доступ в ССВ. «Хорошему» же, по мнению чиновника, банку надо просто выставить побольше «двоек» – и путь в ССВ ему открыт.
Немотивированное осуждение
Из вышесказанного следует, что т.н. «мотивированное суждение» в части, касающейся определения достоверности учёта, качества управления, соблюдения нормативов и борьбы с легализацией преступных доходов, предоставляет чиновникам, решающих кто войдёт в ССВ, а кто останется за дверями, весьма широкие возможности. И используются они ими далеко не всегда в тех целях, которые декларируются для внешнего употребления. Иначе как объяснить, например, тот факт, что спустя всего три месяца после принятия одного из банков в ССВ, у него отзывается лицензия в связи с банальным хищением его руководителями кассовых средств. Интересно, какие оценки он ранее получил от дотошных чиновников по показателю «качество управления»? А как относиться к тому, что на этапе рассмотрения повторных ходатайств целый ряд банков принят в ССВ решением Комитета банковского надзора (КБН) без проведения самого заседания Комитета? Или к тому, что более 200 из прошедших в ССВ банков имеют отрицательный по МСФО капитал? А ведь, казалось бы, что может больше угрожать интересам вкладчиков, чем отрицательный капитал, то есть когда активы не покрывают обязательства банка?!
«Мотивированное суждение» широко используется и при определении, занимается ли тот или иной банк «отмыванием» или нет. Между тем в известном законе о противодействии (легализации) преступных доходов критерии оценки деятельности банков в сфере «отмывания» определены крайне нечётко. В нём устанавливается лишь порядок оценки деятельности клиентов банков, а в отношении самих банков указывается только на необходимость формирования ими досье и информирования ФСФМ о подозрительных операциях клиентов. В результате, применяемое «мотивированное суждение» позволяет делать субъективные выводы в отношении соблюдения закона тем или иным банком, произвольно оценивая тяжесть его проступков.
Надзор по понятиям
Не имея серьёзных юридических оснований для вынесения отрицательного решения по приёму того или иного банка в ССВ, КБН нередко прибегает и к такого рода методам. Не предъявляя к банку каких-либо претензий, он формирует их в его досье, а затем делает вывод о том, что тот-де не устраняет ошибки в своей работе. Другим способом отказать банку в праве обслуживать частных вкладчиков служит приписывание ему т.н. «аффилированности» с попавшими «под колпак» банками, которые зачастую являются всего лишь банками-контрагентами (выводы комитета делаются на основании анализа денежных потоков между банками). Если и это не срабатывает, то порой используется и такой восхитительный «перл», как «мнение рынка» (!). Кто и как формирует это «мнение» остаётся за скобками. Авторы идеи «мотивированных суждений» не могли не сознавать, что вводимая ими практика породит невиданный всплеск мздоимства и злоупотреблений.
Интересно, что в результате применения всех этих «мотивированных подходов» система т.н. «обналичивания» и «отмывания» практически не пострадала. Она лишь перераспределила свои потоки из банков, не включённых в ССВ, в те, «правильные» банки, которые много лет оказывали такие услуги, однако, несмотря на это, после «тщательного» отбора вошли в ССВ. Попутно увеличились и цены на такого рода услуги. С кем из числа придирчивых чиновников они «аффилированы» и аффилированы ли вовсе – не предмет нашего анализа. Но чего стоят утверждения о том, что одной из достигнутых целей кампании по отбору банков в ССВ стало повышение прозрачности банковского бизнеса и перекрытие каналов отмывания нелегальных денежных средств?
Вместе с тем нельзя не видеть, что применение практики «мотивированных суждений» открыло широкий простор для чиновничьего произвола и масштабной коррупции. Банковский надзор всё очевиднее осуществляется «опричь» закона, с использованием не точных юридических категорий и норм, а т.н. «понятий» и «мнений». Судьбы банков нередко решаются в зависимости от симпатий или антипатий к ним или к их руководителям со стороны заинтересованных лиц. Банки на основе порой чисто субъективных выводов, по сути, делятся на «своих», получающих «добро» на дальнейшее ведение бизнеса и опальных, - тех, кому отказывается в этом праве. Регулирующий орган всё чаще становится площадкой противоборства между собой различных конкурирующих кредитных и некредитных организаций. Заметно выросла и нетерпимость ЦБ к критике своих действий, которую он искусно преподносит как реакцию «теневого» капитала на свои «усилия» по наведению порядка в банковской системе.
