28 февраля 2003 года
ПРЕСС-РЕЛИЗ
ММВА ВЫСТУПАЕТ ПРОТИВ ПРИНЯТИЯ ПРОЕКТА НОВОГО ЗАКОНА О ВАЛЮТНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ В ПРЕДСТАВЛЕННОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РЕДАКЦИИ
Совет Московской международной валютной ассоциации на своём очередном заседании 27 февраля с.г. рассмотрел представленный в Государственную Думу правительственный проект закона о валютном регулировании и считает необходимым заявить нижеследующее.
Редакция ряда положений законопроекта, вводящих ограничения на операции с иностранной валютой российских юридических и физических лиц, противоречит нормам Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации.
Ряд статей проекта вводит дополнительные по сравнению с ныне действующей редакцией закона ограничения свободы валютных операций, а в некоторых случаях (в частности, при введении особого режима счета и требования о беспроцентном резервировании денежных средств, а также при установлении порядка обязательной продажи валюты Банку России) усиливает и без того высокий потенциал чиновничьего произвола.
Целый ряд положений правительственного законопроекта противоречит элементарной логике и вступает в конфликт с интересами развития экономики Российской Федерации. Так, положение законопроекта о том, что в случае неблагоприятной конъюнктуры вводятся меры по ограничению права свободного осуществления валютных операций означает предоставление власти полномочий нарушать интересы предпринимателей именно в тот период, когда они наиболее остро нуждаются в государственной поддержке (например, из-за резкого снижения мировых цен на экспортируемую продукцию). Реализация такого права приведет к еще более существенному ухудшению делового климата, свертыванию коммерческой деятельности в нашей стране и в конечном итоге - к усугублению кризисной ситуации.
Беспроцентное резервирование денежных средств на срок до истечения отсрочки платежа нерезидентов серьезно ущемляет права резидентов - экспортеров, снижает их конкурентоспособность, что наносит ущерб и интересам государства, поскольку вынужденная продажа экспортируемой продукции по заниженным ценам уменьшает налогооблагаемую базу.
Предусмотренные правительственным законопроектом требования ухудшают торговые условия как раз для предприятий, экспортирующих высокотехнологическую продукцию, т.к. для сырьевых отраслей данные требования не столь обременительны с точки зрения их сегодняшних конкурентных преимуществ. Соответственно, данные требования не служат решению задачи улучшения структуры российского экспорта, преодоления его сырьевой направленности.
Сохранение института обязательной продажи при снижении её норматива до 30% в принципе абсурдно, поскольку при адекватной курсовой политике экспортёры и без этого требования продают для своих нужд основной объем валютной выручки. Требование осуществлять обязательную продажу валютной выручки в течение семи календарных дней со дня ее поступления на счет резидента не позволяет развивать базу для становления в стране срочного валютного рынка неспекулятивного характера. К тому же вышеуказанное требование затрудняет предпринимателям эффективное управление своими активами, накладывает на них дополнительное бремя непроизводительных расходов.
Закрепление за уполномоченными банками функций агентов валютного контроля ведет к серьезному конфликту интересов внутри банка, увеличивает непроизводительные расходы, снижает действенность самого контроля.
Установление даты отмены валютных ограничений с 1 января 2007 года без каких-либо вразумительных расчетов и обоснований искусственно тормозит решение вопроса о придании рублю статуса свободно конвертируемой валюты.
Таким образом, Ассоциация считает, что правительственный законопроект в его нынешней редакции не может служить основой для принятия новых, цивилизованных принципов валютного регулирования в Российской Федерации. Представленная редакция сохраняет, а в ряде случаев усугубляет основные недостатки действующей системы валютного законодательства. Это - неконституционность нормативных положений, произвольное вмешательство органов власти в частную коммерческую деятельность, злоупотребления чиновников, искусственное снижение конкурентоспособности отечественного бизнеса, дискриминация российских граждан по сравнению с гражданами других государств, провоцирование периодической дестабилизации внутреннего финансового рынка, в конечном итоге - серьезное препятствие поступательному развитию национальной экономики.
Ассоциация считает, что в новом законе о валютном регулировании в первую очередь необходимо предусмотреть:
- отмену обязательного резервирования денежных средств при операциях по ввозу и вывозу капитала; в случае реальной потребности государственного регулирования данных операций осуществлять его с помощью мер налогообложения;
- отмену положений, ограничивающих право собственности резидентов, включая принуждение к обязательной продаже полученной валютной выручки.
Кроме того, Ассоциация считает необходимым в связи с предлагаемым в законопроекте введением режима свободного открытия российскими юридическими лицами счетов в иностранных банках незамедлительно провести комплекс мероприятий по созданию более конкурентных условий для российских банков, включая снижение норм отчислений в ФОР, освобождение банков от функций агентов валютного контроля, предоставление им права проведения активных операций со средствами пенсионных фондов.
Ниже приводится подробное изложение основных критических замечаний в адрес правительственного законопроекта.
АНАЛИТИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона
"О валютном регулировании и валютном контроле",
внесенный Правительством Российской Федерации
в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации
Правительство Российской Федерации внесло 4 января 2003 года на рассмотрение в Госдуму проект новой редакции федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - правительственный законопроект). Его разработка была осуществлена по инициативе Президента Российской Федерации, который в своем Послании Федеральному Собранию 2000 года, в частности, заявил: "Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике. Считаю, что действующие ограничения ... дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства".
Однако можно утверждать, что принятие правительственного законопроекта не будет отвечать заявленным целям совершенствования валютного законодательства, предоставления большей экономической свободы и создания благоприятного делового климата в Российской Федерации в связи со следующими обстоятельствами:
I. Редакция многих положений правительственного законопроекта противоречит нормам Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации:
1.1. Статья 5 правительственного законопроекта устанавливает, что "Право собственности на валютные ценности защищается в Российской Федерации на общих основаниях и может быть ограничено только на основании федеральных законов". Ее редакция базируется на тексте положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также второго абзаца пункта 2 статьи 1 и второго абзаца статьи 141 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако из него произвольно исключено очень важное уточнение: "и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". В последующем тексте правительственного законопроекта, в пункте 2 статьи 7, ограничение права свободного совершения валютных операций движения капитала мотивируется потребностями "предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации", которые не имеют отношения ни к одной из указанных в Конституции и Гражданском кодексе целей. Сами же предполагаемые ограничительные меры (установление режима счета, требования об открытии счета в уполномоченном банке и беспроцентном резервировании денежных средств) не являются необходимым условием удовлетворения указанных в правительственном законопроекте потребностей. Для этого вполне достаточно применения сугубо рыночных мероприятий, без административного принуждения собственников валютных средств.
Важно подчеркнуть, что валютные операции движения капитала, перечисленные в статьях 8 и 9, правительственным законопроектом не запрещаются, но их проведение обуславливается особым порядком, устанавливаемым Правительством или Банком России. Это прямо противоречит части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, не позволяющей ни при каких условиях ограничивать право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Вышеуказанными статьями правительственного законопроекта в предлагаемой редакции нарушаются также положения статьи 1 "Защита собственности" Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, участником которой является Российская Федерация.
1.2. Иные случаи, умаляющие право свободного осуществления резидентами экономической деятельности, в правительственном законопроекте не мотивируются вовсе, но и они нарушают целый ряд статей Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации:
- особый порядок купли-продажи иностранной валюты (пункт 4 статьи 13);
- особый порядок перевода средств на счета резидентов, открытые в банках за пределами Российской Федерации (пункт 4 статьи 14);
- запрещение вывоза наличной иностранной валюты без предъявления документов "о ее законном приобретении" на сумму свыше 1.500 долларов США (пункт 3 статьи 17);
- обязательная продажа части валютной выручки (статья 21).
1.3. Положения правительственного законопроекта, устанавливающие ограничения по операциям коммерческих организаций и частных лиц, резко контрастируют с текстом пункта 6 статьи 6: "Центральный банк Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, а также ... федеральные органы исполнительной власти осуществляют все виды валютных операций ... без ограничений". Такая дискриминация частной собственности имеет признаки нарушения части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в нашей стране "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности".
Таким образом, принятие правительственного законопроекта создаст предпосылки для обращения резидентов в судебные инстанции по защите своих конституционных прав. В этой связи важно отметить, что уже сейчас в Конституционном Суде Российской Федерации находится на рассмотрении жалоба Московской фондовой биржи в отношении проверки на соответствие конституционным нормам установленного действующим законом требования обязательной продажи экспортной валютной выручки.
II. Правительственный законопроект вводит дополнительные ограничения свободы осуществления валютных операций по сравнению с ныне действующей редакцией закона "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - действующий закон). Кроме того, он сохраняет высокий потенциал чиновничьего произвола, а в ряде случаев усиливает его:
2.1. Пункт 12 статьи 1 и пункты 1, 2 и 4 статьи 9 правительственного законопроекта относят операции получения и предоставления финансовых кредитов в иностранной валюте на срок не более 180 дней к валютным операциям движения капитала и предполагают их проведение в установленном Банком России порядке. На основании же действующего закона такие операции сегодня считаются текущими и осуществляются свободно, что полностью соответствует мировой практике.
2.2. Нерезидентам предоставляется право приобретать иностранную валюту на внутреннем рынке Российской Федерации только за счет рублей, полученных от осуществления текущих валютных операций, и приобретать рубли за счет средств в иностранной валюте только для осуществления текущих валютных операций (пункт 3 статьи 13). Таким образом, нерезиденты смогут проводить конверсионные операции лишь с какими-то особыми рублями, "с полоской", и будет необходим постоянный жесткий контроль того, чтобы им никогда не досталась полновесная валюта Российской Федерации (данное ограничение не предполагается отменить даже с 1 января 2007 года).
2.3. В настоящее время Банк России имеет полномочия по установлению порядков, условий и правил осуществления ряда валютных операций, а также открытия и ведения счетов резидентов и нерезидентов. Понятия "порядок", "условия" и "правила" предполагают установление общего режима, единого для всех субъектов экономической деятельности, без права индивидуального подхода (при выполнении одних и тех же установок различные юридические и физические лица имеют равные права и обязанности). Однако в целом ряде случаев Банк России ввел практику предоставления индивидуальных (специальных) разрешений, которая помимо того, что порочна по самой своей природе, наносит наибольший вред малому и среднему бизнесу. Крупный бизнес, как правило, достаточно легко получает такие разрешения в силу своей макроэкономической значимости, лоббистского потенциала и готовности идти на существенные "финансовые аргументы".
Правительственный законопроект также предполагает осуществлять валютные операции движения капитала (статьи 8 и 9), валютные операции по сделкам между уполномоченными банками (пункт 2 статьи 10), операции между нерезидентами с внутренними ценными бумагами (пункт 2 статьи 11), куплю-продажу иностранной валюты резидентами и нерезидентами (пункт 4 статьи 13), переводы резидентами средств на свои счета, открытые за пределами Российской Федерации (пункт 4 статьи 14), открытие и ведение счетов в нерезидентов и резидентов в уполномоченных банках (пункт 2 статьи 15 и пункт 1 статьи 16), международные переводы физических лиц - резидентов без открытия банковских счетов (пункт 2"д" статьи 16), вывоз из Российской Федерации валютных ценностей, а также ввоз и вывоз валюты Российской Федерации (пункты 4 и 5 статьи 17) в соответствии с порядками, установленными Правительством или Банком России. Они, в частности, могут предусматривать введение особого режима счета и требования о беспроцентном резервировании определенной суммы денежных средств на определенный срок. При этом ведомственные полномочия ничем не ограничиваются. Чиновники получают право установления любых по жесткости режимов счетов (а это все разнообразие целей и контрагентов операций по зачислению и списанию средств и времени нахождения их на счетах), определения конкретной суммы и срока резервирования и т.д. Причем, правительственным законопроектом не запрещается, а, скорее, предполагается, выдача индивидуальных разрешений, принимая во внимание то, что редакция пункта 3 статьи 6 - "не допускается установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений" - не обеспечивает профилактику подобных случаев, т.к. она не запрещает в "добровольном" порядке обращаться за такими разрешениями и выдавать их.
2.4. Действующий закон предоставляет Президенту Российской Федерации полномочия по установлению порядка обязательной продажи экспортной валютной выручки и позволяет экспортерам осуществлять такую продажу как Банку России и на валютных биржах, так и непосредственно обслуживающим их уполномоченным банкам (те ограничения в отношении уполномоченных банков, которые ввел, а впоследствии отменил Банк России, противоречили действующему законодательству).
Правительственный законопроект, во-первых, лишает Президента Российской Федерации полномочий по установлению порядка обязательной продажи и передает их Банку России и, во-вторых, прямо называет его единственным покупателем валюты. Ему же предоставляется право по собственному усмотрению разрешать или не разрешать продажу валюты непосредственно уполномоченным банкам и (или) на валютных биржах (пункт 5 статьи 21). Введение такого порядка в действие приведет к ничем не обоснованному выталкиванию большого объема иностранной валюты из рыночного оборота и предоставит Банку России неограниченные возможности ее покупки в свои резервы практически по любому интересному для него курсу. Это узаконит произвол, увеличит транзакционные издержки экспортеров, что повлечет за собой повышение стимулов к оставлению выручки за рубежом.
III. Пункт 2 статьи 7 предполагает введение валютных ограничений "в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации". Тем самым правительственный законопроект строит иллюзию полезности административного регулирования, хотя все указанные цели гарантированно достигаются только посредством использования мер чисто экономического характера. Причем, представители Правительства и Банка России неоднократно заявляли о том, что указанные ограничения будут вводиться в случае появления опасности негативного развития событий. Это означает, что чиновникам будет предоставлено право произвольно определять момент, когда они могут вводить в силу т.н. "ограничительные меры", определять степень их жесткости и продолжительность действия. В таком случае время от времени, только на слухах о предполагаемом введении ограничений, собственники валютных средств будут переводить из Российской Федерации свои активы, чтобы не попасть "под каток". К ним начнут подключаться многочисленные валютные спекулянты, усиливая ажиотаж. В результате ситуация на финансовом рынке Российской Федерации будет периодически и чаще всего совершенно неожиданно для властей дестабилизироваться, и катализатором такой дестабилизации станут как раз те полномочия, которые закреплены в положениях правительственного законопроекта. Таким образом, он провокационен.
IV. Множество положений правительственного законопроекта противоречит элементарной логике и вступает в конфликт с интересами развития экономики Российской Федерации:
4.1. Положение законопроекта о том, что в случае неблагоприятной конъюнктуры вводятся меры по ограничению права свободного осуществления валютных операций (пункт 2 статьи 7) означает предоставление власти полномочий нарушать интересы частных предпринимателей именно в тот период, когда они наиболее остро нуждаются в государственной поддержке (например, из-за резкого снижения мировых цен на экспортируемую продукцию). Реализация такого права "контрольного выстрела в голову раненого зверя" приведет к еще более существенному ухудшению делового климата, "свертыванию" коммерческой деятельности в нашей стране и в конечном итоге - к усугублению кризисной ситуации.
4.2. Принятие пунктов 2-4 статьи 8 правительственного законопроекта серьезно ущемит права резидентов - экспортеров (от них потребуется беспроцентное резервирование денежных средств на срок до истечения отсрочки платежа нерезидентов). В результате это приведет к снижению конкурентоспособности российского экспорта без каких-либо позитивных последствий для интересов государства, поскольку ускорение поступления выручки на счета резидентов за товары и услуги, вынужденно проданных по пониженным ценам, уменьшит налогооблагаемую базу и не пополнит рынок иностранной валютой.
Надо отметить также и то, что предусмотренные правительственным законопроектом требования ухудшат торговые условия, прежде всего, для предприятий, экспортирующих высокотехнологическую продукцию, т.к. для сырьевых отраслей данные требования не столь обременительны с точки зрения их сегодняшних конкурентных преимуществ. Таким образом, положения правительственного законопроекта не соответствуют задачам улучшения структуры российского экспорта, преодоления его "монокультурного" характера.
4.3. Принятие пункта 5 статьи 8 (требование беспроцентного резервирования резидентами денежных средств при предварительной оплате, ошибочно отнесенное законопроектом к операциям по предоставлению коммерческих кредитов) значительно повысит непроизводительные расходы резидентов - импортеров с соответствующим повышением цен на внутреннем потребительском рынке.
4.4. Требования пункта 6 статьи 8 (особый порядок расчетов при проведении операций экспансии российского капитала за рубеж) об открытии счета в уполномоченном банке и установлении режима счета к этим расчетам не имеют ни малейшего отношения: переводы в таких случаях всегда осуществляются в пользу нерезидентов на их счета в иностранных банках. А резервирование суммы перевода на двухмесячный срок до даты его осуществления в ряде случаев сделает чрезмерно затратным или даже невозможным проведение самой операции приобретения резидентами долей в имуществе иностранных юридических лиц. Соответственно, сохранятся стимулы проведения операций в прежнем, полулегальном режиме и несанкционированного оттока капитала.
4.5. Реализация пунктов 2-5, 7-9, 11, 12 и 15 статьи 9 (особый порядок осуществления кредитных операций и купли-продажи ценных бумаг) не позволит добиться создания в Российской Федерации цивилизованного финансового рынка, насыщения его полноценными и эффективными инструментами.
4.6. Правительственным законопроектом запрещаются валютные операции между резидентами с облигациями, выпущенными от имени Российской Федерации в иностранной валюте. Исключение составляют лишь операции, осуществляемые через организаторов торгов на внутреннем рынке ценных бумаг (пункт 1"е" статьи 10). Тем самым ставится барьер на пути развития ликвидного внебиржевого рынка государственного долга. Между тем, во всем цивилизованном мире подавляющее большинство операций с государственными ценными бумагами проводится вне бирж, что объективно способствует экономии затрат участников рынка на сумму биржевой комиссии и, следовательно, эти затраты не относятся в конечном итоге на расходы госбюджета.
4.7. Правительственный законопроект предоставляет резидентам право без получения индивидуальных разрешений открывать счета в иностранной валюте в банках, расположенных на территории ряда государств (пункт 1 статьи 14). Пожалуй, это - единственное положение законопроекта, вносящее принципиальное изменение в действующую систему российского валютного регулирования. Однако перевод средств на такие счета (пополнение счетов) обусловлено особым порядком, устанавливаемым Банком России и предусматривающим определение режима счета и требование о беспроцентном резервировании суммы перевода (пункт 4 статьи 14), который может напрочь отбить у резидентов желание "узаконить" ранее открытые счета за рубежом и операции по ним, не говоря уже об открытии новых счетов.
4.8. Пунктами 1 и 3 статьи 17 правительственного законопроекта предоставляется неограниченное право ввоза на территорию Российской Федерации иностранной валюты и в то же время ограничивается ее вывоз суммой 1.500 долларов США (если таможенным органам не предоставляются документы, подтверждающие "законность" приобретения вывозимой суммы). Тем самым стимулируется рост объема обращающейся в нашей стране наличной иностранной валюты, вытеснение ею рублей в качестве средства платежа и накопления.
4.9. Установление нормы обязательной продажи в размере, не превышающем 30 процентов от суммы валютной выручки (пункт 1 статьи 21), делает ее полностью абсурдной: предполагается силой закона обязать экспортеров продавать до трети валютной выручки, в то время как они совершенно добровольно продают на внутреннем рынке всю или почти всю свою выручку для обеспечения процесса воспроизводства, либо имеют право осуществить обратную покупку валюты в любых необходимых для них объемах.
Стоит отдельно отметить, что наличие в правительственном законопроекте требования об обязательной продаже валютной выручки в столь незначительной доле само по себе серьезного ущерба экспортерам не наносит. Однако ничем не обоснованное сохранение данного института в принципе не допустимо, поскольку является прецедентом нарушения конституционных прав резидентов. К тому же оно создает представление об отсутствии в нашей стране твердой воли и последовательности действий по соблюдению принципов рыночной экономики и государственной защиты прав собственников.
4.10. Требование осуществлять обязательную продажу валютной выручки в течение семи календарных дней со дня ее поступления на счет резидента в уполномоченном банке по курсу, складывающемуся на рынке на день (момент) ее продажи (пункты 2 и 6 статьи 21) не позволяет развивать базу для становления в нашей стране срочного валютного рынка неспекулятивного характера. К тому же вышеуказанное требование затрудняет предпринимателям эффективное управление своими активами, накладывает на них дополнительное бремя непроизводительных расходов.
4.11. Банку России придаются несвойственные полномочия, ни коим образом не связанные с закрепленными за ним частями 1 и 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации функциями денежной эмиссии и защиты и обеспечения устойчивости рубля:
- по определению порядка и условий организации биржевых торгов иностранной валютой (пункт 15 статьи 1);
- по установлению единых форм учета и отчетности по валютным операциям, а также по публикации статистики по валютным операциям (пункт 5 статьи 6);
- по установлению форм и условий расчетов нерезидентов между собой по операциям с внутренними ценными бумагами и режимов их счетов "депо", открытых в депозитариях (пункт 2 статьи 11 и пункт 4 статьи 15);
- по установлению требования предварительной регистрации открываемых за рубежом счетов резидентов и порядка перевода на них средств (пункты 3 и 4 статьи 14);
- по согласованию порядка предоставления органам валютного контроля отчетов о движении средств по счетам в зарубежных банках (пункт 6 статьи 14);
- по согласованию порядка вывоза из Российской Федерации иностранной валюты (пункт 4 статьи 17);
- по установлению единых правил оформления резидентами паспортов сделок при осуществлении валютных операций (пункт 1 статьи 20).
Такие функции должны исполняться (если в этом имеется реальная потребность) ФКЦБ, а также государственными статистическими и налоговыми органами в соответствии с их компетенцией. Банк России в необходимых случаях мог бы быть пользователем полученной информации.
4.12. Закрепление за уполномоченными банками функций агентов валютного контроля (пункт 3 статьи 22), т.е. исполнение коммерческими структурами государственных задач, ведет к серьезному конфликту интересов и снижению действенности валютного контроля.
4.13. Правительственный законопроект относит дату отмены ряда валютных ограничений на 1 января 2007 года без каких-либо вразумительных расчетов и обоснований (пункт 2 статьи 26). Следовательно, искусственно переносится на несколько лет процесс становления рубля в качестве полноценной валюты.
Вывод: текст правительственного законопроекта не может служить основой для принятия новых, цивилизованных принципов валютного регулирования в Российской Федерации в связи с тем, что он сохраняет, а в ряде случаев усугубляет основные недостатки действующей системы валютного законодательства. Это - неконституционность нормативных положений, произвольное вмешательство органов власти в частную коммерческую деятельность, злоупотребления чиновников, искусственное снижение конкурентоспособности отечественного бизнеса, дискриминация российских граждан по сравнению с гражданами других государств, провоцирование периодической дестабилизации внутреннего финансового рынка, в конечном итоге - серьезное препятствие поступательному развитию национальной экономики.
"23" января 2003 года
